Maires de Guinée : gouverner sans salaire

À la veille du double scrutin communal et législatif, le statut des élus communaux appelle à une réforme urgente que les pouvoirs successifs ont évitée depuis 1991.

Un membre d’un exécutif communal échu en 2024 et un membre de la Délégation Spéciale en fin d’exercice se sont vu refuser un visa parce qu’ils détenaient un passeport ordinaire. Des membres du Conseil National de la Transition (CNT) bénéficient, eux, de passeports diplomatiques. Ce paradoxe illustre, mieux que n’importe quel texte de loi, la fracture que la Guinée entretient depuis plus de trente ans entre ses élus nationaux et ses élus locaux.

À moins de deux mois des scrutins municipal et législatif du 24 mai 2025, la question du statut et de la rémunération des maires, conseillers communaux et potentiellement des conseillers régionaux ne peut plus être éludée.

L’acte fondateur remonte au 22 décembre 1985, lorsque le feu  général Lansana Conté s’engageait à jeter les bases de la décentralisation. La Constitution du 23 décembre 1990 consacrait l’existence des collectivités locales et posait les contours de l’administration territoriale. Mais ses articles 89 et 90, qui délimitaient la frontière entre gestion décentralisée et gestion déconcentrée, ne précisaient pas le statut des maires ni des conseillers.

Les premières élections communales de 1991 donnaient corps à cette ambition. Une série de textes structurants suivit : délimitation des communes (1989), organisation des CRD (1990), création des 33 communes de l’intérieur (1991). En janvier 2003, Lansana Conté recommandait d’approfondir la démarche en dotant les collectivités de moyens supplémentaires. Sur le papier, l’édifice paraissait solide. Dans les faits, le pouvoir de substitution et d’annulation conféré à l’autorité de tutelle n’a jamais cessé de brider la libre administration locale.

Le Code des collectivités locales de 2006 représente une avancée réelle. Il confère aux communes trente-deux compétences et renforce les mécanismes de participation citoyenne. Sur le statut des élus, les articles 46 à 56 établissent des protections formelles : protection contre le licenciement pour les conseillers salariés, possibilité de détachement pour les fonctionnaires, remboursement de frais sur justificatifs.

Mais la rémunération est traitée avec une ambiguïté révélatrice. L’article 53 de code dispose que « les fonctions de conseiller sont gratuites », renvoyant à un décret le soin de fixer les indemnités maximales. Ce décret a-t-il été pris ? Les articles 54 et 55 subordonnent le versement des indemnités à l’accomplissement effectif du mandat – condition juste en théorie, inapplicable lorsque les montants en jeu n’atteignent pas le seuil du salaire minimum.

La révision du code n’est intervenue qu’à la veille des élections de 2018. Cette version révisée ramenait les domaines de compétences de trente-deux à quatorze, amorçant une recentralisation du pouvoir, tout en attribuant davantage d’attributions aux conseils régionaux.

Le Code des collectivités locales de 2017 constitue un tournant ambigu dans l’histoire de la décentralisation guinéenne. D’un côté, il réduit de trente-deux à quatorze les domaines de compétences transférés aux communes, signant un net recul de l’autonomie communale acquise depuis 1991. De l’autre, il consacre formellement le conseil régional comme nouvel échelon de gouvernance territoriale, doté d’attributions propres en matière de planification du développement, de coordination des investissements et de gestion des ressources naturelles à l’échelle régionale.

Sur le papier, cette architecture est cohérente : en concentrant certaines compétences au niveau régional, le législateur entend corriger la fragmentation et le sous-financement chronique des communes, trop nombreuses et trop démunies pour exercer efficacement les trente-deux compétences que leur conférait le code précédent. Le conseil régional devait jouer le rôle d’intermédiaire entre l’État central et les collectivités locales.

Dans les faits, cette réforme n’a jamais produit d’effets. Plus de sept ans après l’adoption du code, aucun conseil régional n’a été installé en Guinée. L’élection des conseillers régionaux prévue pour accompagner cette réforme a été reportée sine die sous le régime d’Alpha Condé. Résultat : les communes ont perdu des compétences sans que l’échelon régional censé les absorber ne soit opérationnel. Ce vide crée une zone grise administrative dans laquelle les maires ne disposent d’une autorité clairement définie sur des pans entiers de la gestion territoriale.

La question de la rémunération s’y ajoute avec une acuité particulière. Le Code de 2017 ne prévoit aucune disposition nouvelle sur le traitement des élus. Si les présidents de conseils régionaux venaient à être enfin installés après le scrutin du 24 mai 2025, ils exerceraient des fonctions à responsabilité élargie – coordonnant plusieurs communes, animant des investissements, représentant leur région auprès de l’État – sans qu’aucun texte ne fixe leur rémunération de manière contraignante. C’est la même logique qui a prévalu pour les maires depuis 1991 : confier des responsabilités sans en donner les moyens.

Aujourd’hui, aucun texte public accessible ne fixe explicitement le montant des indemnités des maires guinéens. Les indemnités inférieures à un million de francs guinéens — soit moins de 100 euros. Dans certaines communes de type A, les indemnités de session n’atteignent pas le SMIG qui est de 550 000 GNF – soit 55 euros.

Les conséquences sont directement perceptibles dans les communes. Un projet de voirie reste en attente faute de suivi régulier ; un état civil est mal tenu parce que le maire cumule un autre emploi pour survivre ; un marché communal n’est pas réhabilité parce qu’aucune réunion du conseil ne peut se tenir faute de disponibilité de ses membres. Ce ne sont pas des hypothèses : ce sont les réalités documentées de dizaines de communes guinéennes.

Un élu sans indemnité digne est un élu dépendant. Contraint de maintenir une activité professionnelle parallèle pour assurer la subsistance de sa famille, il fragmente son attention, génère des conflits d’intérêts, et s’expose à la tentation de compenser par d’autres moyens. Confier des compétences à des élus sans leur en donner les moyens, ce n’est pas de la décentralisation : c’est une fiction institutionnelle.

Au Sénégal, le décret n°2014-1225 fixe les indemnités mensuelles à 900 000 FCFA pour les maires de communes chefs-lieux de région, 500 000 FCFA pour les chefs-lieux de département et 300 000 FCFA pour les autres communes. Même à ce niveau, l’Association des maires du Sénégal dénonce une insuffisance criante : 92 % des maires sénégalais émargent à la catégorie la plus basse, et leurs adjoints ne perçoivent que 50 000 FCFA par mois.

Au Rwanda, « le pays qui inspire nos dirigeants actuels », le maire de district est un fonctionnaire territorial soumis à des contrats de performance annuels évalués par la présidence. Son salaire net atteint 1,6 million de francs rwandais par mois – soit l’équivalent d’environ 1 100 euros – avec des avantages comparables à ceux d’un secrétaire permanent de ministère.

Le contraste avec les institutions nationales est saisissant. Des débats autour d’une rémunération de 25 millions GNF – 2 500 € – mensuels ont agité Conakry pour les députés. Ce déséquilibre n’est pas un détail protocolaire, il révèle la hiérarchie réelle des priorités de l’État.

Il ne s’agit pas ici de distribuer des privilèges. Il s’agit d’une question de cohérence institutionnelle. Un parlementaire siège quelques mois par an dans la capitale. Un maire est présent 365 jours face à ses administrés, à leurs plaintes, à leurs urgences et aux décisions qui engagent le quotidien de milliers de personnes. Traiter ces deux fonctions avec une telle disparité de moyens, c’est décider que la proximité ne vaut rien. La revalorisation du statut des élus locaux n’est pas un cadeau politique à octroyer : c’est une condition de fonctionnement d’une décentralisation sérieuse.

Dans un premier temps, il n’est pas nécessaire d’aligner l’ensemble des conseillers communaux sur les avantages des parlementaires. Mais les membres de l’exécutif communal – maires, adjoints, présidents de délégation spéciale – doivent disposer d’un traitement leur permettant d’exercer leur mandat à plein temps, dans des conditions de dignité et d’indépendance.

Trois principes devraient guider cette réforme. Une indexation partielle des indemnités sur les ressources propres mobilisées par la commune permettrait de lier rémunération et performance fiscale locale. Une publication obligatoire des budgets communaux et des indemnités versées constituerait la contrepartie indispensable à toute revalorisation. 6Enfin, une différenciation selon la taille et les ressources de la commune éviterait un nivellement par le bas.

Le scrutin du 24 mai installera de nouveaux conseils communaux, de nouveaux députés, des conseillers régionaux et des sénateurs. Lors des cent premiers jours, nous devrions voir paraître un décret fixant les indemnités minimales de l’exécutif communal et du conseil régional. Ce ne serait pas un acte de générosité mais un acte de cohérence pour un État qui affirme vouloir décentraliser son pouvoir.